ОФИЦИАЛЬНЫЙ САЙТ
СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
Национальный Антикоррупционный
Совет Российской Федерации
 
На главную
обратная связь
+7 (495) 725-0000
Главная
Информация
Документы
Программа совета
Антикоррупционные организации России
Органы Государственной власти

Информационный сайт Совета
Документы Увеличить шрифт
[14.04.2006] - «Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов»

«Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов»



Презентация доклада
подготовленного Институтом социологии РАН совместно с представительством Фонда им. Фридриха Эберта (Германия).

Предисловие и основные выводы доклада


Предисловие

О роли бюрократии, ее социальном облике говорят и пишут в последние годы довольно много. Немало при этом попыток все свести к традиционному образу российского чиновничества (жадность, грубость, чванливость, высокомерие и т. п.). Однако есть и стремление попробовать разобраться в природе нынешней бюрократии, выяснить, как повлияли на нее современные российские реформы. Это действительно очень важно, ибо роль государственной бюрократии в современной России существенно усилилась, особенно на фоне трансформации ряда политических и демократических институтов. Как реагирует на данную ситуацию общественное мнение? Естественно, реакция россиян в этом вопросе далеко не однозначна.

В последнее время в российском обществе как никогда сильны антибюрократические умонастроения. Слово «чиновник» стало нарицательным. Любое соприкосновение обычного россиянина с государственным служащим разного уровня превращается в своеобразное испытание, сопровождаемое унижением, нарушением прав, волокитой, вымогательством. Зажатые с двух сторон бюрократией и работодателями, наши сограждане, при решении каких-либо вопросов, находятся в крайне затруднительном положении, поскольку различные институты по защите гражданских прав либо не существуют, либо малоэффективны.

Очевиден факт, что социальная и правовая незащищенность граждан усиливает роль государства и его институтов для значительной части общества. Более 60% населения утверждает, что «без помощи и поддержки государства им не выжить». Отсюда – поддержка большинством населения различных вариантов национализации крупных «олигархических» бизнес-структур, их фактический переход под контроль отдельных бюрократических групп и кланов. Консенсусной социально-политической ценностью последних лет является усиление роли государства во всех сферах жизни, его социальная ориентированность. Общество охотно, по крайней мере, без значительного сопротивления, передает государству свои прерогативы, такие, например, как выборы местной власти, формирование партийной системы, социальная и трудовая защита.

С одной стороны, в основе данного противоречия лежат патерналистские представления общества о «должном» государстве, способном защитить своих граждан и реализовать их интересы, а с другой – сложившаяся практика подчинения интересов государственной бюрократии частным и корпоративным интересам, ее неспособность к реализации общественных запросов, общая неэффективность. Причем недовольство общества конкретными проявлениями государственной бюрократии растет параллельно росту ожиданий улучшения эффективности деятельности «должного» государства. Подобная картина характерна для большинства обществ переходного типа, в которых проводится авторитарно-бюрократическая модернизация. На рубеже 90-х годов Россия столкнулась с проблемой институциональной бессубъективности, общество атомизировалось, жизнь большинства людей оказалась подчинена задачам социального и физического выживания, адаптации. Институты власти оказались оторваны от социальной базы, перестали быть носителями и выразителями общественных и нтересов, быстрыми темпами стали расти коррупция и взяточничество. Произошло сращивание высшей государственной бюрократии и крупного капитала.

В этих условиях центральная власть сделала ставку на государственную бюрократию, как потенциального носителя новой национальной субъектности, противостоящего как бизнес-группировкам, так и политической элите. В рамках избранной стратегии начала проводиться административная реформа, выстраиваться «вертикаль власти». То есть была поставлена задача связать единым административным механизмом разрозненные бюрократические группы, как федеральные, так и региональные, ослабить давление на них со стороны бизнес-групп, региональных властей, криминальных структур. Каковы предварительные итоги реализации этой стратегии? Насколько она эффективна? В какой степени государственная бюрократия справляется с возложенной на нее функцией выразителя национальных и общественных интересов?

Каков механизм мотивации принятия решений на государственно-бюрократическом уровне? Почему общество продолжает негативно воспринимать чиновничество? Какова специфика массового слоя бюрократии? Как соотносятся бизнес-интересы и интересы чиновничества? Каковы причины роста коррупции и можно ли ее победить? По-разному можно подойти к поиску ответов на поставленные вопросы. Сугубо теоретические, политэкономические и даже политологические подходы здесь не помогут.

В данном случае природная комплексность проблемы требует социологического участия, использования возможностей социологической науки проникнуть в суть явления, собрать о нем представительный эмпирический материал, а в дальнейшем на междисциплинарном уровне выйти на аналитические обобщения. Данная идея нашла отражение в двух социологических исследованиях, проведенных Институтом социологии (ИКСИ) Российской Академии наук совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта в РФ. Первое исследование на тему «Бюрократия и власть в новой России» носило массовый характер, оно было проведено в июле 2005 г. во всех территориально-экономических районах страны (согласно районирования, принятого Росстатом), опрошено 1500 респондентов, представляющих социальных групп населения: рабочих предприятий, шахт и строек; инженерно-техническую и гуманитарную интеллигенцию (преподаватели вузов, ПТУ, ученые, учителя школ); работников торговли, сферы бытовых услуг, транспорта и связи; служащих; предпринимателей малого и среднего бизнеса; военнослужащих и сотрудников МВД; жителей сел и деревень; городских пенсионеров; студентов вузов; безработных.

Опрос проводился в 58 поселениях, пропорционально населению мегаполисов, областных центров, районных городов и сел. Второй опрос представляет собой экспертный характер. В роли экспертов выступали госслужащие, чиновники, работающие в системе госуправления на нижнем и среднем уровнях. Были опрошены 300 работников районных, городских, областных администраций (мэрий). Результаты сопоставительного анализа приводятся в тексте настоящего доклада.

Осуществление массового и экспертного опросов позволило поставить и осветить в докладе следующие важные проблемы:
• государство и реальная власть: ее различные уровни, противостояния;
• административная вертикаль, ее эффективность и влияние на жизнь простых россиян;
• функции государства, разграничение ответственности между ним и обществом;
• непосредственные контакты между обществом и бюрократией, их интенсивность и эффективность; негативный образ бюрократии, сформированный из реальной практики;
• групповые и корпоративные интересы бюрократии: привилегии, отношения с бизнесом. *реальные и потенциальные механизмы контроля общества над бюрократией;
• роль СМИ, политических партий, профсоюзов, местного самоуправления в решении данной проблемы.
• деловой образ современного государственного служащего глазами населения.



Общие выводы

Результаты данного исследования подтверждают распространенные и устойчивые представления и стереотипы населения о деятельности российской бюрократии, показывают, что массовый образ чиновничества в конкретных исторических условиях может видоизменяться, наполняться новыми социальными и психологическими чертами.

За годы российских реформ отношение в обществе к чиновникам ухудшилось. Треть россиян убеждены в том, что в результате осуществления административной реформы самоуправство высшей бюрократии и рядовых чиновников стало еще сильнее. Что главным образом не устраивает наших сограждан в нынешнем поколении чиновничества? Данные исследования дают на этот вопрос практически однозначный ответ: откровенное слияние бюрократии с экономическим капиталом, ее обширная коррумпированность, в результате чего коренные интересы государства, населения преданы забвению.

Как показывают не только нынешнее, но и все предыдущие исследования,понятия «государство», «власть», «чиновники», «государственные служащие» население воспринимает по-разному. Понятия, фигурирующие под знаком «государственные», воспринимаются и оцениваются населением более положительно, в отличие от понятий с негосударственной характеристикой. «Государственные служащие» (в сущности, те же бюрократы, чиновники в сфере управления) вызывают в общественном мнении позитивные ассоциации, чем понятие «чиновничество». Подобные оценочные реакции в целом вполне органично вписываются в традиционное восприятие российским массовым сознанием института государства, которое воспринимается большинством россиян как сверхценность, высшая инстанция в реализации не столько частных, сколько общественных интересов, а власть, чиновничий аппарат, бюрократия, как сосредоточение всего негативного, что существует в обществе.

Однако, несмотря на крайне негативную реакцию российского общества на доморощенных бюрократов, данное исследование показало, что этот вопрос мало волнует население, их больше тревожит рост алкоголизма, наркомании, постоянное повышение цен на товары и услуги, жилищно-коммунальные платежи, а соответственно с этим и снижение уровня жизни, и только затем – сращивание власти, госаппарата с криминалом.

То, что при всей обостренной оценке негативного влияния чиновничества на жизнь российского общества, оно не воспринимается как главное и уж тем более единственное «зло», свидетельствуют и другие результаты опроса. Так, в качестве главного тормоза, препятствующего быстрому экономическому росту России, называются, прежде всего, коррумпированность российской элиты, влияние Запада, несовершенство существующих законов. А вот низкий профессионализм управленцев – на четвертом месте. И это при том, что большинство россиян полагают: государство должно эффективно управляться, а механизм государственного управления должен находиться в руках квалифицированных специалистов.

То, что проблему засилья бюрократии и даже ее коррумпированность россияне не относят к числу первых, объясняется разными причинами. Одна из них, на наш взгляд, связана с укоренившимся в массовом сознании стереотипом: бюрократия и коррупция вечны, страной всегда правили и будут править те, у кого больше богатства и власти, это говорит о том, что люди пока не видят в обществе силы, способной «укротить» бюрократию. Тем более, когда она заполучила столь мощного союзника в лице крупного российского бизнеса.

В чьих руках сегодня находится реальная власть в стране? Как говорят результаты исследования: чиновники «пальму первенства» в этом вопросе отдают Президенту страны, а население – олигархам. При этом большинство наших сограждан отмечают ведущую роль Президента в воздействии на политическую жизнь общества, а влияние на экономическую жизнь оставляют за бюрократией. Консенсус между населением и чиновниками выявляется в одном вопросе – и те, и другие полагают, что российский народ практически никакого влияния на функционирование власти в стране не оказывает.
Занижая возможности экономической власти Президента и высоко оценивая его политическое влияние, большинство россиян основную ответственность за дела в стране возлагают на главу государства и подконтрольные ему федеральные органы власти. Лишь четверть населения убеждена в том, что центральная власть не должна отвечать за все, что происходит в стране.

Вместе с тем, довольно распространенное представление о том, что концентрация власти в руках «первого лица» и центральной власти в целом является чисто российской спецификой и обусловлена менталитетом россиян, их врожденным патернализмом, сформированным, в свою очередь, особенностями истории и культуры России, а также ее «необъятными просторами», находит сравнительно немного сторонников. Так, концентрацию власти в «центре» связывают с большой территорией и различиями в социально-экономическом развитии регионов 20,0% населения, с нежеланием россиян брать ответственность на себя – 19,0%, с историческими традициями – 13,0%.

Примечательно, что национально-исторический и территориальный факторы концентрации власти и ответственности в центре экспертам-чиновникам импонирует в большей степени, чем другим россиянам, также как и идея объективной необходимости централизации власти. Чиновники и рядовое население едины в одном, что защита гражданских прав россиян, в первую очередь, от произвола государственных органов, должна находиться под «патронажем» самого государства. В чем отечественная бюрократия заинтересована? Как показало исследование, почти две трети россиян убеждены в том, что ее в первую очередь волнует сохранение и приумножение своего богатства и влияния, невзирая на низкий уровень жизни основной массы населения страны. Разумеется, встречаются исключения из этого правила, однако общий вывод не утешителен, ибо известный тезис о приватизации государственной власти российским чиновничеством имеет под собой широкие основания.

Во всех группах опрошенных госчиновников точка зрения о том, что российская бюрократия главным образом заинтересована в обеспечении своего богатства и влияния является доминирующей. Причем среди экспертов-чиновников, которые считают, что бюрократия есть особое сословие, доля тех, кто определяет его интересы как связанные с расширением своего влияния, достигает практически половины. Это означает, что хорошо понимая специфику интересов российской бюрократии как особой социальной группы, государственные чиновники видят ее прежде всего в сохранении и постоянном увеличении своего влияния и власти, защите собственных интересов. Мы сталкиваемся с феноменом формировавшегося классового сознания, в котором осознанные государственной бюрократией собственные интересы противопоставляются интересам общества. Этот факт не скрывается многими госчиновниками.

Несмотря на мотивацию своей деятельности, ее негативную оценку со стороны населения, чиновники оценивают свою работу достаточно положительно, воспринимая бюрократическую систему через призму собственного положения своей профессиональной и жизненной успешности, которая на фоне всего общества выглядит весьма впечатляюще. По основным показателям удовлетворенностью жизнью (материальная обеспеченность, возможность хорошо питаться, одеваться, жилищные условия, социальный статус в обществе и др.) отечественные чиновники стоят на несколько порядков выше подавляющего большинства населения.

Из этого следует вывод: чиновники в сегодняшней России являются особой социальной группой, их обособление от остального населения очевидно не только для простых россиян, но и для них самих. При этом они ощущают себя не в структуре общества, а над обществом. Наши сограждане привыкли воспринимать засилье бюрократии как характерную черту и прошлой, и нынешней России. По данным опроса: наивысшее влияние бюрократии на общество россияне приписывают не дореволюционной России, не СССР при Брежневе или России при Ельцине, а России на современном этапе ее развития. В этом убеждены как обычное население, так и госчиновники.

Следует отметить, что от четверти до половины обычного населения не фиксируют фактов неэтичных и неправовых деяний со стороны различных групп госслужащих. Это говорит о том, что ситуация не столь безнадежна, как иногда представляется. В стране есть, по мнению россиян, честные, порядочные учителя, врачи, милиционеры и чиновники, и главная задача государства в том, чтобы их становилось все больше. В целом, общение населения с органами власти, чиновничеством отягощено негативным, отрицательным опытом, который дает основание нашим согражданам наделять их прежде всего такими качествами, как безразличие к государственным интересам, непорядочность, нечестность, рвачество, стремление к легкой наживе, неуважение к людям. С подобными представлениями явно не соглашаются сами госчиновники. Большинство их полагает, что доминирующие качества бюрократии – профессионализм, знание своего дела, трудолюбие, работоспособность. Значительная часть общества, критически оценивающая деятельность чиновничества, не отличается высоким уровнем законопослушания. Чиновники, хотя бы на уровне деклараций, демонстрируют гораздо более высокий уровень приверженности закону, чем рядовые граждане, Так, среди работников бюрократического аппарата более половины опрошенных (58,0%) разделяют точку зрения о том, что во всем и всегда следует соблюдать букву закона. Среди населения такой точки зрения придерживаются почти в два раза меньше – 26,0%, а основная масса людей стремится решать свои проблемы более простыми и привычными способами, которые принято называть сегодня «неправовыми» практиками. В обществе сложился своеобразный замкнутый круг.

Власть, чиновничий аппарат часто игнорируют интересы и права граждан. Значительная часть общества отвечает власти той же «монетой», стремясь обходить стороной легальные и легитимные способы решения своих насущных проблем, и свести общение с государственными органами к минимуму, обращаясь к ним только тогда, когда нет иных способов решения той или иной проблемы. Разорвать этот замкнутый круг будет возможно только при восстановлении в обществе доверия к государственным органам всех уровней, к чиновничеству, как особой социально-профессиональной группе.
Известно, государство в российской политической культуре чаще всего выступает как конструкция, в которой импульсы активности должны идти в основном сверху вниз. «Простым» гражданам остается только пассивно ожидать приказов и одновременно распределяемых сверху «милостей». Подобные представления создают почву для сильных патерналистских настроений, когда «простой человек» перекладывает ответственность за ведение дел на чиновника, а чиновник в свою очередь на политических лидеров и высших должностных лиц. Об этой тенденции говорят данные многих проводившихся в стране массовых опросов. Не стало исключением и нынешнее исследование. Характерно, в частности, что, отвечая на вопрос о том, должны ли все люди иметь возможность оказывать влияние на политику властей или такое влияние должно быть прерогативой относительно узкого круга «сведущих», респонденты значительным большинством голосов выбрали именно последнюю альтернативу: за нее высказались двое из каждых троих опрошенных.

Примечательно, что данный тезис, в той же пропорции, поддержали и госчиновники.
Это означает, что правомерность участия граждан в делах управления российские чиновники отвергают (нередко сетуя на то, что неумение россиян отстаивать свои права и интересы является одним из основных препятствий к социальному благоденствию и экономическому процветанию страны). Со своей стороны, по данным опроса, граждане не стремятся к политическому участию и общественным делам. Они готовы принять отчуждение основной массы населения от властных функций то ли как естественное следствие разделения труда, неизбежность, то ли как удобное положение вещей, позволяющее большинству людей заниматься своими делами.

Данный факт выводит на известную формулу, с которой солидаризируются как обычное население, так и бюрократия: «Все в России зависит от лидеров, а не от рядовых исполнителей». Несмотря на острую негативную реакцию к «чиновничеству», желающих стать госслужащими в системе управления довольно много – четверть трудоспособного населения. Что их прельщает в госслужбе? Прежде всего – надежность работы и аработка, возможность попасть в круг «нужных» людей, получать социальные льготы и гарантии.

Госслужба в системе управления становится более привлекательной для предпринимателей и «самозанятых», которые стремятся к приобретению связей и знакомств, и особенно для студентов, ценящих в госслужбе надежность места и заработка и перспективы построения карьеры. Однако мотивация «кадрового резерва» для работы в госаппарате не позволяет ожидать качественного улучшения их деятельности, поскольку повышение эффективности работы государственных служб путем реформирования не может проходить за счет обновления госаппарата. Почти половина тех, кто желает работать в данных органах, заявляют о том, что сокращение и обновление чиновничьего аппарата не улучшит положения дел в стране.
Таким образом, качественно изменить ситуацию во взаимоотношениях общества и бюрократии можно не за счет «смены состава игроков», а за счет изменения «правил игры».

Как показало исследование, главную роль в повышении действенности отечественной бюрократии население отводит Президенту страны. Подобную позицию можно трактовать двояко. С одной стороны, это является своеобразным кредитом доверия на продолжение В. Путиным административного реформирования, причем в весьма жесткой по отношению к государственному аппарату и бюрократии форме. С другой – отсутствие видимых результатов борьбы с бюрократией и коррупцией, дает право расценивать это как усиленное требование населения к Президенту сделать работу бюрократической системы более эффективной.


Исследование и доклад выполнены рабочей группой ИС РАН (ИКСИ РАН) в составе: руководитель исследования, лауреат Государственной премии РФ в области науки и техники М.К. Горшков (предисловие, концепция и программа исследования, заключение, общая редакция); соруководитель исследования В.В. Петухов; А.Л. Андреев ; Л.Г. Бызов; С.В. Горюнова; Е.Н. Кофанова ; Ю.П. Лежнина; Е.И. Пахомова; Н.Н. Седова; Н.Е. Тихонова.
Научный редактор – Н.И. Покида.
Научный консультант – руководитель Представительства Фонда им. Ф. Эберта в РФ доктор М. Бубе.
Назад
  Путин: «Мы победили олигархию, справимся и с коррупцией».
Увеличить
«Борьба с коррупцией должна стать подлинно общенациональным делом, а не предметом политических спекуляций, полем для популизма, политической эксплуатации, кампанейщины и вброса примитивных решений - например, призывов к массовым репрессиям.

Подробнее...
  Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной.
Увеличить
В этот раз мне бы хотелось поговорить о теме, которая является очень сложной, очень тяжёлой и в то же время, к сожалению, бесконечно актуальной для нашей страны. Имею в виду тему борьбы с коррупцией.

Подробнее...
  Дмитрий Медведев: В борьбе с коррупцией важна "терапия", а не "хирургия".
Увеличить
Строгие законы и высокий уровень жизни являются отличным рецептом борьбы с коррупцией.

Тот, кто получает или дает взятки, должен быть жестко наказан, чтобы он понял, что совершил преступление. И каждый служащий, от милиционера до судьи, должен понять, что коррупция сразу положит конец его карьере.

Подробнее...
  создание сайта - www.PERFECT-DESIGN.ru